Relazione svolta della Dott.ssa Donatella Oneto a Quarto d’Altino (VE) il 17 novembre 2019 nel corso del 29° raduno della Comunità di Neresine.

La dott.ssa Donatella Oneto

Donatella Oneto è nata a Genova il 7 novembre 1961. E’ figlia di Maria Menesini di Neresine e del Prof. G.B. Paolo Oneto di Genova. E’ nipote di Giovanni Menesini, l’ultimo podestà italiano di Neresine e di Elisa Camalich. Nel 1980 ha conseguito il Diploma di Maturità Classica presso il Liceo-Ginnasio Statale C. Colombo di Genova con la votazione di 60/sessantesimi. Nel 1985 si è laureata in giurisprudenza presso l’Università degli studi di Genova con la votazione di 110 e lode discutendo la tesi di diritto internazionale “Stipulazione dei trattati, responsabilità internazionale dello Stato e competenza dei suoi organi”. Nel 1989 ha superato l’esame di procuratore legale ed ha iniziato la collaborazione con lo studio “Moretti” di Genova specializzato in diritto amministrativo. Nel 1991 è entrata in magistratura. Attualmente è giudice del tribunale di Pavia con funzioni di giudice del lavoro. Sposata con l’ing. Rudolf Seiberl, è madre di due gemelle di 21 anni, Gea ed Angelica.
Gli esposti al Mediatore e in precedenza alla Commissione europea sono stati redatti dal Prof. Avv. Francesco Munari titolare della cattedra di Diritto dell’Unione Europea presso l’Università di Genova. Il Prof. Munari, oltre a lavorare per numerose istituzioni italiane e sovranazionali, è uno dei più noti avvocati italiani che si occupano di questioni di diritto UE ed il suo studio è inserito nella speciale classifica del Sole 24 Ore dei migliori studi legali italiani del 2019.

PREMESSA
Questa relazione integra la precedente sulle attuali possibilità di tutela dei beni nazionalizzati che ho presentato a Bruxelles nel corso della tavola rotonda organizzata da ANVGD tenutasi presso il Parlamento Europeo il 6 febbraio 2019 su “I diritti degli esuli istriani, fiumani e dalmati, tra normativa interna e vocazione comunitaria”, disponibile sul blog “Odos” in versione integrale nonché in versione sintetica sul Foglio NERESINE n° 39.
L’opportunità dell’integrazione è riferita ad un successivo provvedimento del Mediatore Europeo del 28 febbraio 2019 reso nella mia vicenda personale ma con riflessi di interesse generale in quanto riconosce il carattere discriminatorio e pertanto contrario al diritto europeo dell’ art. 2 alinea 10 dell’Accordo di Belgrado del 1954 che, integrato col successivo Accordo di Roma del 1965, dispone la nazionalizzazione dei beni degli optanti. (Ndr: il mediatore europeo è una carica istituzionale europea abilitata a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell'Unione o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, riguardanti casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell'Unione Europea. Il Mediatore europeo agisce in completa indipendenza da ogni potere, ivi compreso dal Parlamento Europeo).
Riepilogo i punti salienti della vicenda:

L’ALLEGATO XIV AL TRATTATO DI PACE DEL 10 FEBBRAIO 1947
L’allegato XIV espressamente tutela i beni dei cittadini italiani dei territori ceduti alla Jugoslavia, province di Pola, Fiume e Zara, disponendone la restituzione ai proprietari ove sequestrati e/o espropriati e comunque sottraendoli alla disciplina della ritenzione o della liquidazione al fine del risarcimento dei danni di guerra che l’art. 79 del Trattato di pace prevede, salvo indennizzo a carico dell’Italia, per i beni dei cittadini italiani dei territori che già prima della seconda guerra mondiale appartenevano alla Jugoslavia (ad esempio Spalato e Ragusa). Questo allegato non è stato rispettato dalla Jugoslavia che non solo non ha restituito i beni già sequestrati od espropriati ma è andata avanti in una politica di nazionalizzazione in danno dei cittadini italiani .

GLI ACCORDI ITALO-JUGOSLAVI SUCCESSIVI AL TRATTATO DI PACE RELATIVI AI BENI NAZIONALIZZATI
In seguito al mancato rispetto da parte della Jugoslavia dei diritti costituiti dall’Allegato XIV a favore dei cittadini italiani dei territori ceduti, l’Italia, invece di protestare in via diplomatica, con una serie di accordi bilaterali ha ratificato ed autorizzato le abusive nazionalizzazioni convertendo il diritto alla restituzione e/o alla proprietà dei beni in indennità economica che ha poi imputato a risarcimento dei danni di guerra, indennizzando i proprietari espropriati soltanto in minima parte. Gli accordi che hanno ratificato le nazionalizzazioni operate unilateralmente dalla Jugoslavia (es. riforma agraria) hanno natura di transazione e si inseriscono nella prassi convenzionale nota al diritto internazionale dei c.d. “accordi di compensazione globale” o “lump-sum agreements” in base ai quali lo Stato nazionalizzante corrisponde una somma forfettaria allo Stato di appartenenza degli stranieri espropriati e questo resta l’unico competente a decidere circa la distribuzione della somma tra i soggetti colpiti.
L’Accordo di Belgrado-Roma che dispone la nazionalizzazione dei beni degli optanti si distingue dagli altri perché non fa seguito ad una nazionalizzazione disposta unilateralmente dalla Jugoslavia ma preventivamente la autorizza con un accordo privo di natura transattiva e costituente una compravendita di beni di terzi: lo Stato Italiano, a seguito di richiesta di acquisto della Jugoslavia, cede, in cambio di un corrispettivo in denaro, beni non suoi, ma appartenenti ai privati cittadini e come tali definiti nella stessa lettera dell’accordo.

INCOSTITUZIONALITA’ DEGLI ACCORDI ITALO-JUGOSLAVI SUCCESSIVI AL TRATTATO DI PACE RELATIVI AI BENI NAZIONALIZZATI
I trattati bilaterali, stipulati in violazione dell’allegato XIV, sono tutti successivi al 1 gennaio 1948, data di entrata in vigore della Costituzione Italiana, e pertanto violano l’Art. 3 della Costituzione (principio di eguaglianza fra i cittadini) perché addossano un debito nazionale, il risarcimento dei danni di guerra, a carico prevalente soltanto di alcuni italiani. Quantomeno infatti il denaro versato dalla Jugoslavia avrebbe dovuto essere interamente versato a favore degli espropriati, come nella pratica internazionale degli accordi di compensazione globale, e non trattenuto neanche in parte dallo Stato italiano per la mediazione effettuata.
L’art. 2 alinea 10 dell’Accordo di Belgrado del 1954 che, integrato col successivo Accordo di Roma del 1965, dispone la nazionalizzazione dei beni degli optanti è poi incostituzionale, sempre ai sensi dell’art. 3 della Costituzione, anche perché discrimina la cittadinanza italiana in quanto collega la perdita di un diritto fondamentale come il diritto di proprietà, all’esercizio di un altro diritto fondamentale, quello di scegliere la nazionalità italiana rispetto a quella jugoslava.
Ricordiamo il testo dell’art. 3 della Costituzione:
“Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E` compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

IRRILEVANZA DELLA VIOLAZIONE DEL DIRITTO INTERNO SECONDO IL DIRITTO INTERNAZIONALE DEI TRATTATI.
L’incostituzionalità dei trattati è irrilevante dal punto di vista del diritto internazionale: l’ art. 27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio 1969 intitolato: ”Diritto interno e rispetto dei trattati”, dispone, in conformità al diritto consuetudinario: “Una parte non può invocare le disposizioni del suo diritto interno per giustificare la mancata esecuzione di un trattato”. La Convenzione è stata ratificata da Italia, Slovenia e Croazia ed era stata ratificata a suo tempo anche dalla Jugoslavia. E’ pertanto necessario rifarsi alle norme del diritto internazionale per valutare la legittimità o meno di tali accordi .

LA VALIDITA’ DEGLI ACCORDI ITALO-JUGOSLAVI DOPO LA DISINTEGRAZIONE DELLA JUGOSLAVIA E LA FORMAZIONE DEI NUOVI STATI DI SLOVENIA E CROAZIA
Dal punto di vista del diritto internazionale i trattati erano tutti caducati in seguito alla disintegrazione della Jugoslavia ed alla formazione dei nuovi Stati di Slovenia e Croazia in applicazione della regola di diritto consuetudinario della “tabula rasa”. L’Italia infatti, a differenza di Slovenia e Croazia, non ha ratificato la Convenzione di Vienna sulla successione tra Stati rispetto ai trattati del 22 agosto 1978, entrata in vigore il 6 novembre 1996, che, discostandosi dal diritto consuetudinario, prevede come regola fondamentale quella della continuità dei trattati. Nondimeno Slovenia e Croazia hanno notificato all’Italia l’intenzione di succedere alla Jugoslavia nei trattati bilaterali e l’Italia nulla ha osservato in contrario. I trattati pertanto hanno continuato ad essere in vigore ai sensi dell’art. 45 della Convenzione di Vienna del 1969 intitolato: ”Perdita del diritto di invocare una causa di nullità di un trattato o un motivo per porvi termine, di recedere da esso o di sospenderne l'applicazione” che fra le altre ipotesi prevede: “Uno Stato non può più invocare una causa di nullità di un trattato o un motivo per porvi termine, o per esercitare il recesso o sospenderne l'applicazione…se dopo aver avuto conoscenza dei fatti, questo Stato: … a causa del suo comportamento fa presumere la sua acquiescenza in merito alla validità del trattato o al suo mantenimento in vigore o alla continuazione della sua applicazione “.

LA SENTENZA DELLE SEZIONI UNITE DELLA CORTE DI CASSAZIONE N. 8055/2014
Secondo la Suprema Corte lo Stato italiano non è responsabile delle nazionalizzazioni perché fu l’allora Jugoslavia comunista a procedere all’espropriazione dei beni: l’affermazione non è condivisibile perché l’Italia, ratificando gli espropri, se ne è resa corresponsabile in quanto ne ha percepito un utile economico consistente in uno sconto nel risarcimento dei danni di guerra. La sentenza non è comunque riferibile all' Accordo di Roma del 3 luglio 1965 che non ratifica ma autorizza preventivamente gli espropri e peraltro non è citato espressamente nel suo excursus storico dalla Suprema Corte, limitatasi a richiamare l’accordo di Belgrado del 18 dicembre 1954 .

LA SENTENZA DELLA CORTE SUPREMA DI ZAGABRIA DEL 2010
La Corte Suprema di Zagabria nel 2010 ha escluso che potessero essere denazionalizzati e/o risarciti i beni degli stranieri, nel caso in cui la questione sia stata risolta con un accordo tra gli Stati, come pure nel caso in cui la questione sia stata risolta in precedenza tramite accordo bilaterale tra la Croazia e lo Stato di appartenenza del richiedente. Questo è il motivo per cui, anche dopo la sentenza della Corte Suprema le istanze di denazionalizzazione e le domande di usucapione dei beni nazionalizzati presentate dagli italiani sono state respinte. In particolare i giudici croati hanno continuato ad applicare l’art. 2 allinea 10 dell’Accordo di Belgrado del 1954 che, integrato col successivo Accordo di Roma del 1965, dispone la nazionalizzazione dei beni degli optanti.
La sentenza della Corte Suprema doveva tuttavia essere rimeditata dopo l’entrata della Croazia nella UE 2013 per le situazioni ancora aperte onde valutare la conformità degli accordi bilaterali italo-jugoslavi al diritto europeo.

GLI ACCORDI BILATERALI ITALO-JUGOSLAVI ED IL DIRITTO EUROPEO.
Gli accordi bilaterali, non si possono infatti sottrarre al vaglio di legittimità secondo il diritto europeo per le situazioni ancora aperte nel momento in cui gli Stati contraenti sono diventati tutti parti della UE, vale a dire il 2004 per quanto riguarda la Slovenia ed il 2013 per quanto riguarda la Croazia. E’ necessario infatti rispettare il principio di supremazia del diritto europeo costantemente affermato da giurisprudenza ultracinquantennale della Corte di Giustizia (Cfr. sentenza Corte di Giustizia Costa contro Enel causa 6/64 e seguenti). Gli accordi bilaterali stipulati fra Stati membri prima della adesione di uno di essi alla UE diventano infatti inefficaci in caso di contrasto coi trattati UE (Cfr. CGUE-284/2016 Achmea v. Slovakian Republic).
La compatibilità degli accordi bilaterali italo-jugoslavi col diritto europeo, in presenza di indennizzo, va valutata con riguardo al titolo di nazionalizzazione.
Sono incompatibili ad esempio le nazionalizzazioni contro i “nemici del popolo”, dirette a punire gli avversari politici del regime comunista di Tito, e le discriminatorie nazionalizzazioni contro gli optanti. Appaiono almeno a prima vista compatibili con il diritto europeo le nazionalizzazioni della “riforma agraria” in quanto riferite ad una scelta economica dello Stato ispirata a criteri di pubblico interesse, ammissibile anche nei regime democratici.

IL PROVVEDIMENTO DEL MEDIATORE EUROPEO DEL 28 FEBBRAIO 2019 SULL’ACCORDO DI BELGRADO-ROMA
Il Mediatore, con valutazione provvisoria e salva la diversa possibile opinione della Corte di Giustizia, ha archiviato il mio esposto contro la Croazia, già presentato alla Commissione Europea (sempre con l’assistenza dell’Avv. Prof. Francesco Munari, ordinario di diritto dell’Unione Europea presso l’Università di Genova) per la preannunciata esecuzione della nazionalizzazione della casa di famiglia, mai notificata dalla Jugoslavia, perché la nazionalizzazione non rientrerebbe temporalmente sotto il diritto europeo in quanto trascritta in base all’Accordo di Roma del 1965 (quello che prevede la nazionalizzazione dei beni degli optanti) nel 1986, cioè prima dell’ingresso della Croazia nella UE.
Il Mediatore nondimeno collega le espropriazioni effettuate in base alla scelta della nazionalità italiana rispetto a quella jugoslava come previsto dall’Accordo di Roma (the agree) alla problematica della discriminazione sulla base della nazionalità (this important matter), particolarmente importante per il diritto europeo (The principle of non-discrimination on grounds of nationality is a particularly important EU principle that should be upheld. It is provided for in the Treaties and in the Charter of Fundamental Rights of the EU). Il Mediatore espressamente riconosce la serietà della questione di principio sollevata nella denuncia, cioè la discriminazione della cittadinanza italiana (While the Ombudsman therefore recognises the seriousness of the issue of principle raised by the complainant). Il Mediatore, come in precedenza la Commissione, neanche richiama l’abusato principio “Pacta sunt servanda”, in base al quale negli ultimi decenni sono state respinte tutte le nostre istanze di revisione dei trattati italo-jugoslavi, trattandosi di un principio che semplicemente NON si applica agli accordi illegali secondo il diritto europeo ma soltanto a quelli con un contenuto lecito.
In definitiva il Mediatore riconosce che l’Accordo di Belgrado-Roma è contrario al diritto UE in quanto discrimina la cittadinanza italiana, essendo indifferente che coautore della violazione sia lo stesso Stato Italiano; in altre parole viola il diritto UE lo Stato membro che discrimina la propria cittadinanza: questa è la grandezza del diritto europeo.

VALUTAZIONE NEL MERITO DELLA DECISIONE DEL MEDIATORE
Poche parole sulla soluzione scelta dal Mediatore nel merito della questione che per me assolutamente non è condivisibile e non rispetta la giurisprudenza della Corte di Giustizia, peraltro citata nel provvedimento (nota 5), in base alla quale le disposizioni dei trattati UE si applicano anche agli effetti futuri delle situazioni sorte in precedenza. (the provisions of an Accession Treaty also apply to future effects of situations arising prior to the entry into force of that Treaty). Osservo che in tal modo il Mediatore, come in precedenza la Commissione, ha autorizzato la Turchia, tuttora candidata ad entrare nella UE, a nazionalizzare i beni di curdi e armeni: le nazionalizzazioni, purché trascritte sui registri immobiliari prima dell’ingresso nella UE, potranno poi essere eseguite con tutta calma dopo l’ingresso della Turchia in Europa. Il Mediatore non ha rispettato l’autorevole parere sui “decreti Benes”, reso al Parlamento Europeo nel 2002 in occasione dell’adesione alla UE della Repubblica Ceca con riferimento ai beni nazionalizzati ai tedeschi dei Sudeti, in base al quale i decreti di esproprio ancora in sospeso alla data di ingresso dello Stato nella UE sono inefficaci per il principio di supremazia del diritto europeo (Pag.65 della versione originale inglese).

IL RUOLO DELLA CORTE DI GIUSTIZIA NELL’INTERPRETAZIONE DEL DIRITTO EUROPEO
In caso di incompatibilità di un accordo bilaterale col diritto europeo si pone in effetti un problema di decorrenza degli effetti del diritto europeo. Il monopolio dell’interpretazione del diritto europeo, come ricordato dal Mediatore, spetta alla Corte di Giustizia cui i giudici nazionali possono e, se di ultima istanza devono, rinviare ai sensi dell’art. 267 del Trattato per il Funzionamento dell’Unione Europea la questione che si prospetti come rilevante nel giudizio pendente dinanzi a loro. La magistratura croata non può pertanto risolvere la questione in modo autoreferenziale come sta facendo tuttora: personalmente sto chiedendo da cinque anni la trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia nelle mie cause pendenti di usucapione e denazionalizzazione.

POSSIBILI RIMEDI ALLA CONTRARIETA’ DELL’ACCORDO DI ROMA DEL 3 LUGLIO 1965 AL DIRITTO EUROPEO
Essendo mancata l’intelligenza giuridico-politica per ritenere tacitamente decaduto l’Accordo di Roma con l’entrata di Slovenia e Croazia nella UE, è necessario assumere ogni opportuna iniziativa per la sua formale impugnazione in quanto trattato contrario al diritto europeo. La questione riguarda diritti indisponibili che attengono ai principi fondamentali della legalità e in quanto tali non possono formare oggetto di trattativa. Nullo è pertanto l’impegno dell’Italia di cui all’art. 4 dell’Accordo di Roma di non effettuare in seguito alcuna rivendicazione.
Deve pertanto farsi rilevare l’attuale inapplicabilità dell’Accordo di Roma che si pone in contrasto con l’art. 18 del TFUE (Trattato per il Funzionamento dell’Unione Europea), in base al quale è proibita ogni discriminazione tra cittadini dell’Unione effettuata in base alla nazionalità.
Il problema, più ancora che degli esuli fiumani e giuliano-dalmati che subiscono la violazione, è però di Italia, Slovenia e Croazia che si trovano in una situazione di illegalità suscettibile dell’apertura di una procedura di infrazione da parte della UE.
Spetta pertanto a tali Stati immediatamente sospendere l’applicazione del trattato di Roma e procedere alla sua revisione, come in verità già avrebbero dovuto fare quando erano in corso i negoziati per l’adesione all’Europa da parte di Slovenia e Croazia ai sensi dell’art. 351 TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea ex art. 307 TCE) in base al quale: “Le disposizioni dei trattati non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse, anteriormente al 1° gennaio 1958 o, per gli Stati aderenti, anteriormente alla data della loro adesione, tra uno o più Stati membri da una parte e uno o più Stati terzi dall’altra. Nella misura in cui tali convenzioni sono incompatibili coi trattati, lo Stato o gli Stati membri interessati ricorrono a tutti i mezzi atti ad eliminare le incompatibilità constatate. Ove occorra, gli Stati membri si forniranno reciproca assistenza per raggiungere tale scopo, assumendo eventualmente una comune linea di condotta…”. Suggerisco comunque alcune modalità con cui gli esuli possono a mio parere agire per lamentare la contrarietà dell’Accordo di Roma al diritto europeo ora constatata dalla UE:
1) sul piano interno, previa raccolta di firme, è possibile la petizione ex art. 50 della Costituzione presso Senato e Camera da supportarsi con l’intervento che può essere chiesto al Capo dello Stato nella sua qualità di Rappresentante dell’Unità Nazionale e di Garante della Costituzione. L’Italia ha violato due volte l’art. 351 del Trattato di Funzionamento per l’Unione Europea: ha infatti stipulato l’accordo di Roma nel 1965, quando già, a partire dal 1° gennaio 1958, era soggetta al diritto comunitario nella stipulazione degli accordi internazionali, ed ha poi rinnovato il trattato di Belgrado-Roma, contrario al diritto europeo, nonostante questo fosse decaduto in seguito alla disintegrazione della Jugoslavia ed alla formazione dei nuovi Stati di Croazia e Slovenia. Gli optanti possono pertanto promuovere un’azione risarcitoria nei confronti dello Stato Italiano prima per la stipulazione illegale ed in ogni caso per il mancato adeguamento della normativa nei confronti del diritto europeo. Dopo la formazione dei nuovi stati di Slovenia e Croazia infatti l’Italia, soggetta al diritto europeo, aveva il potere/dovere di denunciare il trattato, formalmente escluso dall’art. 4 dell’Accordo di Roma, e non lo ha fatto. A questo proposito va tenuto presente che anche se il Mediatore ha constatato l’incompatibilità del trattato di Belgrado- Roma con il diritto europeo nel 2019 la discriminazione della cittadinanza italiana ha carattere di evidenza e doveva essere presa in considerazione da tempo.
2) In Croazia e Slovenia chi ha cause pendenti può chiedere ai giudici, tramite i propri legali, di sollevare la questione di pregiudizialità ex art. 267 TFUE stante il contrasto della normativa nazionale che recepisce l’Accordo di Roma con l’art. 18 TFUE in modo da ottenere sulla questione una pronuncia della Corte di Giustizia in conformità alle indicazioni del Mediatore.
3) In Europa, alla luce del provvedimento del Mediatore, può essere sporta denuncia presso la Commissione ed il Parlamento europeo da coloro che, dopo l’entrata nella UE di Slovenia e Croazia abbiano subito ulteriori trascrizioni sui registri immobiliari in base all’Accordo di Belgrado-Roma: in particolare sono contrarie al diritto europeo le invalidazioni disposte dai Tribunali Amministrativi delle successioni accettate dalla Jugoslavia con sentenza passata in giudicato, in nome della supposta prevalenza dell’Accordo internazionale di Belgrado - Roma, sul diritto jugoslavo/croato/sloveno. L’Accordo di Belgrado - Roma è infatti discriminatorio e non è suscettibile di nuove applicazioni dopo l’entrata di Croazia e Slovenia nella UE. In caso di mancata trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia da parte del giudice croato o sloveno di ultima istanza può poi essere sporta ulteriore denuncia solo per questo grave fatto, che impedisce il funzionamento dell’Europa, sia presso la Commissione ed il Parlamento Europeo che presso la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
4) Infine, secondo i principi del diritto europeo reperibili in qualsiasi manuale istituzionale, Italia, Slovenia e Croazia vanno sollecitate ad applicare in via di autotutela il diritto europeo anche alle situazione esaurite “ove possibile”: mi riferisco in particolare ai tanti beni dei nostri conterranei tuttora non utilizzati che dovrebbero essere riscattati dallo Stato Italiano e restituiti ai legittimi proprietari. Una volta ripristinata la legalità, ove residuassero problematiche relative al risarcimento dei danni di guerra, queste dovranno essere risolte dallo Stato Italiano senza un coinvolgimento economico degli esuli superiore a quello degli altri cittadini italiani.

CONCLUSIONI
L’Accordo di Belgrado-Roma che dispone la nazionalizzazione dei beni degli optanti è contrario al diritto europeo perché discrimina la cittadinanza italiana e ciò è stato constatato dal Mediatore europeo. L’Italia non può rivendicare un ruolo primario quale portatrice dei valori del diritto europeo se è la prima ad infrangerlo discriminando i propri cittadini più deboli e sfortunati, come già riconosciuto dalla UE. Viola infatti il diritto europeo lo Stato membro che discrimina la propria cittadinanza come ha fatto l’Italia nel 1965 stipulando l’accordo di Roma con la Jugoslavia e successivamente rinnovandolo con Croazia e Slovenia. Quanto agli ottimi rapporti con Croazia e Slovenia che a tutti i costi si vogliono preservare: “Il diritto non deve mai adeguarsi alla politica, ma è la politica che in ogni tempo deve adeguarsi al diritto (Kant)”. E’ pertanto di fondamentale importanza rivedere l’Accordo predetto e ripristinare la legalità europea e costituzionale.

Emily O’Reilly
Mediatore europeo

DECISIONE
Nel caso 845/2017/PL relativo alla decisione della Commissione europea di archiviare un procedimento di infrazione, relativo all’esproprio di una casa in Croazia. La denuncia riguardava la decisione della Commissione europea di archiviare un procedimento di infrazione relativo all’esproprio di una proprietà appartenuta ad una famiglia italiana in Croazia. La Commissione ha ritenuto che, dal momento che la proprietà era stata espropriata prima che la Croazia diventasse membro della UE, la questione era al di fuori del campo di applicazione del diritto della UE.
Il Mediatore ha scritto alla Commissione esponendo una serie di punti da prendere in considerazione per garantire che la predetta abbia affrontato nel modo più completo ed esaustivo possibile questa importante questione e che abbia considerato tutti gli aspetti pertinenti per giungere alla conclusione che questo caso non è coperto dal diritto della UE. Dopo aver ottenuto la replica della Commissione, nonché una serie di informazioni rilevanti dalla denunciante, il Mediatore ha concluso che la spiegazione della Commissione era ragionevole ed ha chiuso l’inchiesta senza riscontrare cattiva amministrazione.

Sfondo del reclamo
1) La denunciante (1) è una cittadina italiana. La proprietà della sua famiglia, una casa in Croazia, fu nazionalizzata a seguito di un accordo internazionale tra l’Italia e l’ex Jugoslavia nel 1965 (l’Accordo). In base all’Accordo, la Jugoslavia acquisì tutte le proprietà in Istria, i cui proprietari scelsero di mantenere la cittadinanza italiana. La famiglia della denunciante, che vi possedeva una proprietà, decise di mantenere la cittadinanza italiana.
2) Sulla base dell’accordo, la proprietà della denunciante fu espropriata nel 1986. Tuttavia la misura dell’ espropriazione non veniva eseguita, e la denunciante continuava ad utilizzare la proprietà ed a pagare le imposte locali corrispondenti.
3) Nel 2008, il Comune notificava formalmente alla denunciante che reclamava il possesso della proprietà. Tuttavia, non venivano prese misure per rientrare in possesso della proprietà. Nell’agosto del 2014, il municipio ordinava alla denunciante di liberare la proprietà.
4) La denunciante impugnava tale ordine dinanzi ai giudizi nazionali e, nel 2015, chiedeva alla Commissione Europea di aprire una procedura di infrazione contro la Croazia (che era succeduta in alcuni dei diritti di proprietà dell’ex Jugoslavia). Affermava che, dal momento che la Croazia aveva aderito all’UE nel 2013, l’espropriazione non poteva più essere eseguita in quanto discriminava i cittadini italiani e violava le libertà fondamentali stabilite dal trattato della UE (in questo caso la libera circolazione di persone, servizi e capitali).
5) Nel giugno 2016, la Commissione informava la denunciante di non avere alcun potere di intervento in questo caso in quanto non riguardava la normativa della UE. L’accordo internazionale tra l’Italia e la Jugoslavia e le misure di esproprio che seguirono, precedevano nel tempo l’adesione della Croazia alla UE.
La Commissione quindi archiviava il caso nel novembre 2016.
6) Insoddisfatta della decisione della Commissione, la denunciante si rivolgeva al Mediatore.

L’inchiesta.
7) Il Mediatore apriva un’indagine sulla doglianza della denunciante circa il fatto che la Commissione avesse erroneamente respinto la denuncia di infrazione contro la Croazia in merito all’esproprio della sua proprietà.

Argomenti presentati al Mediatore
8) La Commissione stabiliva che poiché le decisioni di esproprio adottate dal Comune sulla base dell’accordo precedevano temporalmente l’adesione della Croazia alla UE (1 luglio 2013), il fatto non era coperto dalla legge della UE, e la Commissione non aveva autorità per intervenire.
9) Il fatto che il Comune avesse ordinato alla denunciante di lasciare la proprietà il 6 agosto 2014, ovvero dopo l’adesione della Croazia all’UE, non significava che la legge della UE fosse divenuta applicabile. Tale ordinanza stava semplicemente dando attuazione a una decisione di esproprio adottata nel 1986 e ad una rivendicazione formale di possesso presentata dal Comune nel rivendicazione formale di possesso presentata dal Comune nel 2008, prima che la Croazia entrasse a far parte dell’UE. Inoltre, l’ordine di liberare la proprietà non aveva sollevato alcun problema di discriminazione ai sensi della legge della UE, poiché si basava su un titolo di proprietà rilasciato prima che la Croazia entrasse a far parte della UE, e non sulla nazionalità della denunciante.
10) La denunciante dichiarava che la proprietà contestata era sempre stata e rimaneva in suo possesso. Pertanto, non vi era stata ancora alcuna espropriazione effettiva. Per tale motivo sosteneva che, dopo l’adesione della Croazia alla UE, l’ordine emesso dal Comune di lasciare la proprietà non poteva più essere eseguito, poiché si basava su una decisione presa nel 1986 che opera una discriminazione contro i cittadini italiani.
11) Dal punto di vista della denunciante, le norrme che disciplinano la proprietà negli Stati membri sono soggette alle norme stabilite nel trattato della UE, che includono il divieto di discriminazione, la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei capitali (2). La ripresa del possesso della proprietà contestata programmato da parte del Comune non violerà solo queste regole, ma anche le Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (3).

La valutazione del Mediatore
12) Il principio di non discriminazione in base alla nazionalità è un principio della UE particolarmente importante che dovrebbe essere rispettato. E’ previsto nei trattati e nella carta dei diritti fondamentali della UE.
13) Nella sua lettera di apertura di questa inchiesta, il Mediatore ha indicato alla Commissione una serie di punti da prendere in considerazione per garantire che la predetta abbia affrontato nel modo più completo ed esaustivo possibile questa importante questione e che abbia considerato tutti gli aspetti pertinenti per giungere alla conclusione che questo caso non è coperto dal diritto della UE.
14) In particolare, il Mediatore ha ritenuto in via preliminare che le disposizioni di un Trattato di Adesione si applicano anche agli effetti futuri di situazioni sorte prima dell’entrata in vigore di tale trattato(4.5)
15) Durante l’inchiesta, la denunciante ha chiarito al Mediatore che l’espropriazione in questione avveniva nel 1986 mediante un decreto che nazionalizzava la sua proprietà. Quel decreto veniva registrato nel registro fondiario locale e, in base a ciò, il Comune rivendicava formalmente la proprietà in questione nel 2008. Da allora, il Comune ha inviato molte lettere alla denunciante chiedendole di lasciare la proprietà.(6)
16) Pertanto, non è contestato che la misura di esproprio nel 1986 e la rivendicazione formale della proprietà nel 2008 precedono l’adesione alla UE della Croazia. Sebbene il Comune abbia emesso l’ordine di lasciare la proprietà nell’agosto 2014, tale ordine mira ad attuare le leggi sulla proprietà applicabili dalla Croazia, in base alle quali il Comune ha ottenuto la proprietà nel 1986. In altre parole e contrariamente a quanto era in discussione nella giurisprudenza citata nella nota 5, l’espropriazione della proprietà della denunciante è divenuta efficace prima della adesione della Croazia.
17) Sebbene il Mediatore riconosca quindi la serietà della questione di principio sollevata dalla denunciante e la particolare privazione in questo caso in termini di perdita di una casa di famiglia, ritiene - sulla base dei fatti di questo particolare caso - che la spiegazione della Commissione circa il fatto che la questione sia al di fuori del campo di applicazione della legge della UE, sia ragionevole.

Conclusione
Sulla base dell’indagine, il Mediatore chiude il caso con le seguenti conclusioni (7): non vi è stata cattiva amministrazione da parte della Commissione europea. La denunciante e la Commissione europea saranno informati di questa decisione.

Firma:
Emily O’Reilly.
Strasburgo 28/02/2019

Note

1) Il reclamo è stato sottoposto al Mediatore Europeo da un avvocato nell’interesse della denunciante.
2) La denunciante richiamava l’Art. 345 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e la sentenza della Corte di Giustizia del 22 ottobre 2013,
Staat der Nederlanden, Joined Cases C-105/12 to C-107/12,
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=143343&pageIndex=0&doclang=EN&mo de=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=10555454.
3) La denunciante si è richiamata all’art. 7 (rispetto della vita privata e della vita familiare),17 (diritto di proprietà), 19 (protezione in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione) e 21 (non discriminazione) della Carta.
4) Sentenza della Corte di Giustizia del 29 January 2002, Case C-162/00 Beata Pokrzeptowicz-Meyer, paragraph 50; disponibile su: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-162/00.
5) Per Esempio le Corti dell’Unione, in un caso che riguardava l’adesione al Trattato dell’Austria , disponevano che dalla data dell’adesione, i cittadini di un altro Stato membro non possono più essere soggetti a una regola procedurale che operi una discriminazione sulla base della nazionalità, purché tale regola rientri nell’ambito del Trattato CE. Sentenza della Corte(Sesta sezione) del 2 ottobre 1997, C-122/96 Saldanha and MTS, paragraph 14. Disponibile su: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-122/96.
6) La denunciante è attualmente impegnata in due azioni davanti alle Corti croate. La prima si riferisce alla misura di esproprio del 1986, la seconda all’ordine emanato dal Comune nel 2014. Dal momento che la denunciante ha invocato il diritto UE in questi casi, è possibile che alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea venga chiesto di prendere posizione sull’interpretazione del diritto UE, nonostante l’asserzione della Commissione in questo caso che la questione non è coperta dal diritto UE.
7) Informazioni sulla procedura di riesame possono essere trovate sul sito web del Mediatore: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/